您的当前位置：民进8地调研农村建设用地流转 土地管理制度急需改变

　　十七届三中全会后，各地亦加速农村土地流转进程。民进经济委员会在今年下半年组织了调研团队，先后赴北京、天津、河南、河北、吉林、广东、山东、江苏等8个土地流转典型省市进行调研。

　　本报从民进少有获得的《我国农村建设用地流转调研报告》显示，北方流转方式，目前呈现出政府“国有化”主导及农村集体组织主导两大模式，而南方农村建设用地流转，则主要为农户自主流转为主。

　　负责此项调研的民进经济委员会主任蔡继明对本报表示，农村土地流转，南北差异相当大。由于各地区域发展特征限制，三种流转方式亦有其局限性，集中体现为流转模式的性，各地也难以相互借鉴。与此同时，一些后续问题也相继而生。调研组认为，传统的土地管理制度已经阻碍了土地功能的拓展，急需改变。

　　三年前，广东省政府出台《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，把农村建设用地纳入到城乡统一的土地市场，规定在土地利用总体规划下，建设用地使用权可以进行出让、出租、转让、转租和抵押。

　　此举让广东的农村土地管理体制改革走在了全国前列，十七届三中全会关于土地管理制度改革的方案在一定程度上也借鉴了广东的经验。但与此同时，广东“土改”新的问题也相继产生。

　　民进调研组在广东发现，由于农户在自有宅基地上或农村集体建设用地上进行房产开发及出租，能获得巨大的资产收益，流转已经成为当地农民增收的新途径。当地农民称，他们从改革开放前“种地”到改革开放初期“种工厂”，现在已经过渡到“种房”。

　　以广州白云区为例，当地有两种小产权房，种是在自有的宅基地上自建或合建，建成后出售或由合建人按分成占有，这样的楼房主要是单幢低层；而另一种就是基层政府、开发商等联合村级组织在村集体土地上进行建设出售，此类多为单幢高层或小区式。

　　白云区国土局备案登记的农村（包括城中村）宅基地证约35万宗，数量居全市各区之头。

　　从数量和规模上看，以农户为主的“宅基房”开发、出租和出售占据了主导地位。蔡继明表示，由于广东一带制造业发达，外来打工人口众多，所以对此类房屋的租用需求量相当大。

　　民建调研组成员告诉记者，由于深圳龙岗区已经划入市区，有些农民还在自己的宅基地上建设四五楼的楼房，个别区域楼房相当密集，楼与楼之间的距离相当小，产生了大批“亲吻楼”、“握手楼”。

　　“由于该区规划对此类现象尚未协调，相信10年至20年后，随着深圳城市化发展，这些楼房又将变成新的城中村。所以在规划上，还是应当超前一点。”

　　调研组人士认为，广东农户自主流转其实与《土地管理法》冲突较深，一方面该法规定，农村人口一户一宅，同时宅基地不可出租出让，但城市居民可以两宅三宅，而农村却被杜绝。

　　与此同时，由于城乡结合部土地的巨大增值收益，非本村村民私下购购村民宅基地房屋，或向村组购购集体土地后自建楼房出租出售的现象比较频繁。这也产生了规模巨大的宅基地和私有房屋的隐形交易。

　　从深圳市龙岗区的情况来看，由于农村土地流转，龙头企业的加入，为农业创造了就业机会，农民一方面获得丰厚的土地资产收益，另一方面也可获得劳动收益。

　　而北方农村建设用地流转，比如，天津政府“国有化”主导模式却存在着性。

　　调研报告提出，“十一五规划”明确提出推进天津滨海新区开发。在滨海新区2270平方公里中，按照农业用地与城镇用地1∶1的流转目标及相关规划，该区将有300多平方公里的农用地将被转成城镇用地。

　　调研组人士认为，天津市较突出的特点是通过集体建设用地国有化的模式，通过农民宅基地换房和土地置换的形式，而该流转模式需要解决的两大关键性问题是：资金和土地。

　　以华明镇为例，天津市具体的解决方法是先以宅基地换房实现土地置换；同时以土地升值预期作为担保，由政府成立融资公司（滨丽公司）向开发银行贷款。预计建设农民居住新区需要37亿元，商业住宅区建成后收入将会有38亿元，从而实现资金收支平衡。

　　上海市农村经济学会常务副理事长顾吾浩对本报进一步分析，由于天津将农地规划为城市用地后，土地转性难关突破，在置换出的土地用于工业用途或者住宅开发用途之后，同时再划出一块建设农民居住新区，其建设资金正是来源于转性的土地开发。

　　调研报告显示，作为示范的天津华明镇，现有12个村子已经完成搬迁，农民只需把原来的房子交出来，一平米换一平米。人均30平米，5年之后可以出租出售。

　　该模式难以复制，一方面是基于天津滨海新区发展的机遇，导致了地区建设用地升值空间大，升值部分就可以用于给农民建筑住房。但有些地区，土地是政府的财政，则不适合此种模式。

　　此外，在拆迁之前，已经有相当一部分农民不再依靠种地为生，区域内二三产业发展较为迅速，可以为农民的城镇化提供就业保障。

　　北方另外一些农村建设用地流转，的确不如天津幸运。调研组通过在北京周边区县、河南省郑州市和河北省石家庄市城乡结合部调研发现，由于北方农村缺乏资金，农村基层组织成为农村建设用地流转的主体。

　　而城乡结合部农村建设用地的流转大部分用于以“土地出租”的工业开发；另一部分是从事“小产权房”的开发。

　　“土地出租”的工业开发模式，比较典型的代表是怀柔大中富乐的集体土地和厂房“联合出租”模式；通州小堡村“反租倒包”的农村建设用地流转模式；昌平郑各庄的农村建设用地产业开发模式。村级集体经济在土地流转中获得了丰厚的收益，同时也显著提高了当地农民的收入。

　　而与此同时，由地方政府和村集体主导的利益模式，在其他地方也导致了农村土地用途管制失灵。

　　调研报告显示，“以租代征”逃避“用途管制”而形成的集体土地流转问题十分严重。根据2007年对全国90个城市的突击审查结果，违规利用土地的宗数达到60%，涉及的土地面积达到总数的47%。

　　调研组人士认为，产生这种现象的原因是土地的工业用途和农业用途之间存在巨大的利益差，以及发展地方经济的冲动所致。

　　南北林林总总的流转模式，其格局特色的模式背后难以复制，但其核心问题相似，《土地管理法》规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的必须依法申请使用国有土地。农村集体土地流转破局关键在于，是否要转变为国有土地。

　　调研组认为，传统的土地管理制度已经阻碍了土地功能的拓展，急需改变。

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